前沿理论——战略性新兴产业的体系制度设计

战略性新兴产业的体系制度设计

王廉/文

多年来，许多规划和文件，常见以电子信息、环保、生物医药、航空航天、新材料、新能源等自拍为“战略性新兴产业”，或加上健康、海洋、宇宙、文化创意产业作为“战略性产业”。先不说这种政策引导方式或理论定义是否正确，实施的结果是这种产业政策引导方式可能造成大量产能过剩，“战略产业”政策标签常被层层贴牌，往往沦为“战术产业”，乃至“战后产业”，因而有必要对战略性产业进行制度设计。

战略产业应实施“三接”：上接天线（政策与趋势）、中接市场（行业及消费市场供需）、下接地气（地方产业结构合理，产城融合为目标）。事实上，各行业与区域在选择发展新兴产业或战略产业时，只有量身定制，根据市场前景进行资源配置才可能是科学的，单纯的突出某类产业，可能会造成资源、资金、成本等因过度倾斜而影响其它产业发展。民间曾有句顺口溜是全球钢铁产量中国第一，美国第二，河北第三，这说明因全国和河北当年在实行国家钢铁产业政策时，投资过度倾斜造成产能过剩。又如全球最大的东方电机产能可供全球十年八年供给。是否战略产业，政府在引导上，应有市场与地方产城融合适宜的结构，而不是主导具体发展某一产业，不然会造成产业同构或者巨大的资源浪费。因此国家、地方在制定产业政策时，应该以市场为中心，协商各行各业和各个区域，推动建立一种共享机制，并为此应形成一种制度，才能事半功倍。

战略产业制定依据：就战略产业的定义而言，其实传统产业不一定不是战略产业。是否新兴或战略产业是有时效性的，它应根据各地区尤其市场容量、前景、企业的效益、资源成本等决定产业的分期开发时序。此外还要判定它的持续成长周期、产品产业寿命、技术的沉淀程度、创新能力与产品创新价值、市场开发的能力等，切勿以“新旧”片面地对产业发展说项。从时间讲产业可能有新有旧，但从产业链讲，又不一定。因此，政府在扶持鼓励什么产业前一定要进行“四评”，即行评、技评、能评、潜评，尤其在城镇化进行时，产城融合、新旧衔接、高低互补、区域平衡、结构优化，成为产业政策制定的出发点和依据。

战略产业制定的主导问题：在战略产业政策制定时，尤应以高端服务业主导。首先应明确各级政府角色，即政府要干的是“协商合作经济”，而企业要干的是“共享发展经济”，老百姓干的才是“参与体验经济”，三者不能错位，这就分清了各自的责任与定位：政府主要在研发引导、高端平台制造引导、公共平台建设等高端服务业领域下功夫。至于“新经济新业态”政策制定，也存在类似片面的划分，它应是以高端服务业为主的经济，应以“第二类战略性新兴战略产业”（相对应实体制造业）对待其政策制定，其时空前景也在此。

战略环节设计：前面说过，新兴产业不一定都是战略产业，“战略产业”展示的只是一种行业趋势，不是一个具体产业。比如生物医药，你可以说成是一个产业吗？它涉及的是多产业、多科学，有新也有旧的产业。因而，在确立发展什么是新兴产业或战略产业时，一定要注意符合三个条件：一是发展什么产业、什么项目才是适合本地区和本行业的，该产业和项目在本地区和企业以做什么内容或环节为主，产业链构建会怎样；二是城镇化发展进程中，城乡、大中小城镇与产业发展和人口容量的关系，就业与不同城镇体及产业的要求，比如国际上30万人口的城镇区域，一定要有一个中型企业和一种区域性战略产业相配套，这样的产业政策制定才可能是落地的；三是资源配置的渠道与机制，如企业与资本资源在哪，尤其是它底线、边界危害是什么？“大树下无茂草”，也是这个道理。

战略性新兴产业应八驾马车推动：战略性新兴产业涉及“腾笼换鸟”，以及地缘产业链、行业产业链、新旧产业链等的兴起与终结、传承与兼顾，涉及到多要素的集中、集成与分期或有重点地推进。此外要素驱动不能光停留在有形资源的投资、出口、内需“三驾马车”上，需加上金融、科技、创新、互联网或物联网、信息等，才有可能形成立体的新兴产业机制。这样，“八驾马车”乃至更多的“马车”才能并驾齐驱，形成“百业兴旺”的局面。

市场配置资源设计：真正的战略产业是“领导型产业”，是具有一定的“行业话语权”的。战略产业在一定的地区或市场范围必须是业态新、市场广阔和具有话语权。比如我们讲航空航天是“新兴战略产业”，但这个行业和产业也有一定的地区属性，以及区域经济特点，要从产业及产业链上找到自己的定位，不是任何环节都是战略产业，要精细、精致地设计才行。

如根据我们的研究，在私人飞机市场领域，珠三角市场发展这类产业优于长三角，在目前国内大范围禁私人空飞情况下，广东是唯一可以利用南海——印尼这个区域发展的。全球32万架私人公务机，20万架在美国，10万架在拉丁语系与英语系其他国家。近年深圳私飞市场充分利用了这一差距或优势，迅速发展了这一产业。还有航天主题公园，美国2015年人均消费主题公园150美金，中国的主题公园似乎才刚起步，主题公园对一个乡镇、市县难道不是战略产业吗（以此其它地市县乡镇都可以制定自己的战略产业）？因此政府在制定产业时不应太具体，太具体反而束缚了或影响了其它地区与行业行业。

战略产业制度与机制设计：因此战略性新兴产业的政策设计，应在发展战略性新兴产业过程中，不仅要开阔视野，更要不限于制造业，要把文化创意、咨询业等高端服务业也纳入政策视野。因而，从政府层面，政策设计一定要有3个遵循：一是全覆盖各行各业，不要拉高哪一行业而忽略了其它行业，导致行业、地区不公平；二是产业链上的层级与环节分工要从研发、物流、订单、生产、加工、资源等环节设计体现差异化；三是执行中要强化区域、城市行业、地缘文化与地理经济。违背这三条，战略产业设计许多都会成为空想。而企业在选择新兴战略产业时，重点在环节上下功夫，不要好大喜功，动辄产业或产业链，做好产品链就不错了，地市及城镇则可根据自身实际进行精心设计，国家在引导要同地方区别，更要同企业区别，不然就没有“战略区别”了。

战略产业不是广场舞：不少以战略产业、某类发展名义的试点试验，实际上只是少数人、少数城市、少数地区获利的游戏。应特别警惕设租、寻租或假借国家、战略名义的行为或政策的出台，比如“特色城镇”，全国说搞1000个，一些省市的产业政策成了“应声虫”，也搞500~1000个，没完没了运动式经济，可能只是一个广场舞。比如IBM提出的智慧城市在中国大行其道，什么东西都往上贴，多数城镇只能跟着鹦鹉学舌，跳跳广场舞而已。这就要求国家产业政策不要代替地方产业政策，顶层设计的支点是底线边界。要实现战略性新兴产业的公平发展，必须是全面的覆盖各行各业和各地区，而公平的前提是全覆盖。除了少数贫困地区或重要地区需特别照顾，不应当为富裕地区和少数人再开小灶。要特别警惕“部门主义”或“行业主义”政策与法律法规的出台。

（本文根据2005年作者的《战略性新兴产业的制度设计》修改，曾广发于《中国城市经营》、百度等全国数百家报刊、网络与杂志。）