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前沿理论——战略性新兴产业的体系制度设计发表时间:2018-11-05 16:04 战略性新兴产业的体系制度设计 王廉/文 多年来,许多规划和文件,常见以电子信息、环保、生物医药、航空航天、新材料、新能源等自拍为“战略性新兴产业”,或加上健康、海洋、宇宙、文化创意产业作为“战略性产业”。先不说这种政策引导方式或理论定义是否正确,实施的结果是这种产业政策引导方式可能造成大量产能过剩,“战略产业”政策标签常被层层贴牌,往往沦为“战术产业”,乃至“战后产业”,因而有必要对战略性产业进行制度设计。 战略产业应实施“三接”:上接天线(政策与趋势)、中接市场(行业及消费市场供需)、下接地气(地方产业结构合理,产城融合为目标)。事实上,各行业与区域在选择发展新兴产业或战略产业时,只有量身定制,根据市场前景进行资源配置才可能是科学的,单纯的突出某类产业,可能会造成资源、资金、成本等因过度倾斜而影响其它产业发展。民间曾有句顺口溜是全球钢铁产量中国第一,美国第二,河北第三,这说明因全国和河北当年在实行国家钢铁产业政策时,投资过度倾斜造成产能过剩。又如全球最大的东方电机产能可供全球十年八年供给。是否战略产业,政府在引导上,应有市场与地方产城融合适宜的结构,而不是主导具体发展某一产业,不然会造成产业同构或者巨大的资源浪费。因此国家、地方在制定产业政策时,应该以市场为中心,协商各行各业和各个区域,推动建立一种共享机制,并为此应形成一种制度,才能事半功倍。 战略产业制定依据:就战略产业的定义而言,其实传统产业不一定不是战略产业。是否新兴或战略产业是有时效性的,它应根据各地区尤其市场容量、前景、企业的效益、资源成本等决定产业的分期开发时序。此外还要判定它的持续成长周期、产品产业寿命、技术的沉淀程度、创新能力与产品创新价值、市场开发的能力等,切勿以“新旧”片面地对产业发展说项。从时间讲产业可能有新有旧,但从产业链讲,又不一定。因此,政府在扶持鼓励什么产业前一定要进行“四评”,即行评、技评、能评、潜评,尤其在城镇化进行时,产城融合、新旧衔接、高低互补、区域平衡、结构优化,成为产业政策制定的出发点和依据。 战略产业制定的主导问题:在战略产业政策制定时,尤应以高端服务业主导。首先应明确各级政府角色,即政府要干的是“协商合作经济”,而企业要干的是“共享发展经济”,老百姓干的才是“参与体验经济”,三者不能错位,这就分清了各自的责任与定位:政府主要在研发引导、高端平台制造引导、公共平台建设等高端服务业领域下功夫。至于“新经济新业态”政策制定,也存在类似片面的划分,它应是以高端服务业为主的经济,应以“第二类战略性新兴战略产业”(相对应实体制造业)对待其政策制定,其时空前景也在此。 战略环节设计:前面说过,新兴产业不一定都是战略产业,“战略产业”展示的只是一种行业趋势,不是一个具体产业。比如生物医药,你可以说成是一个产业吗?它涉及的是多产业、多科学,有新也有旧的产业。因而,在确立发展什么是新兴产业或战略产业时,一定要注意符合三个条件:一是发展什么产业、什么项目才是适合本地区和本行业的,该产业和项目在本地区和企业以做什么内容或环节为主,产业链构建会怎样;二是城镇化发展进程中,城乡、大中小城镇与产业发展和人口容量的关系,就业与不同城镇体及产业的要求,比如国际上30万人口的城镇区域,一定要有一个中型企业和一种区域性战略产业相配套,这样的产业政策制定才可能是落地的;三是资源配置的渠道与机制,如企业与资本资源在哪,尤其是它底线、边界危害是什么?“大树下无茂草”,也是这个道理。 战略性新兴产业应八驾马车推动:战略性新兴产业涉及“腾笼换鸟”,以及地缘产业链、行业产业链、新旧产业链等的兴起与终结、传承与兼顾,涉及到多要素的集中、集成与分期或有重点地推进。此外要素驱动不能光停留在有形资源的投资、出口、内需“三驾马车”上,需加上金融、科技、创新、互联网或物联网、信息等,才有可能形成立体的新兴产业机制。这样,“八驾马车”乃至更多的“马车”才能并驾齐驱,形成“百业兴旺”的局面。 市场配置资源设计:真正的战略产业是“领导型产业”,是具有一定的“行业话语权”的。战略产业在一定的地区或市场范围必须是业态新、市场广阔和具有话语权。比如我们讲航空航天是“新兴战略产业”,但这个行业和产业也有一定的地区属性,以及区域经济特点,要从产业及产业链上找到自己的定位,不是任何环节都是战略产业,要精细、精致地设计才行。 如根据我们的研究,在私人飞机市场领域,珠三角市场发展这类产业优于长三角,在目前国内大范围禁私人空飞情况下,广东是唯一可以利用南海——印尼这个区域发展的。全球32万架私人公务机,20万架在美国,10万架在拉丁语系与英语系其他国家。近年深圳私飞市场充分利用了这一差距或优势,迅速发展了这一产业。还有航天主题公园,美国2015年人均消费主题公园150美金,中国的主题公园似乎才刚起步,主题公园对一个乡镇、市县难道不是战略产业吗(以此其它地市县乡镇都可以制定自己的战略产业)?因此政府在制定产业时不应太具体,太具体反而束缚了或影响了其它地区与行业行业。 战略产业制度与机制设计:因此战略性新兴产业的政策设计,应在发展战略性新兴产业过程中,不仅要开阔视野,更要不限于制造业,要把文化创意、咨询业等高端服务业也纳入政策视野。因而,从政府层面,政策设计一定要有3个遵循:一是全覆盖各行各业,不要拉高哪一行业而忽略了其它行业,导致行业、地区不公平;二是产业链上的层级与环节分工要从研发、物流、订单、生产、加工、资源等环节设计体现差异化;三是执行中要强化区域、城市行业、地缘文化与地理经济。违背这三条,战略产业设计许多都会成为空想。而企业在选择新兴战略产业时,重点在环节上下功夫,不要好大喜功,动辄产业或产业链,做好产品链就不错了,地市及城镇则可根据自身实际进行精心设计,国家在引导要同地方区别,更要同企业区别,不然就没有“战略区别”了。 战略产业不是广场舞:不少以战略产业、某类发展名义的试点试验,实际上只是少数人、少数城市、少数地区获利的游戏。应特别警惕设租、寻租或假借国家、战略名义的行为或政策的出台,比如“特色城镇”,全国说搞1000个,一些省市的产业政策成了“应声虫”,也搞500~1000个,没完没了运动式经济,可能只是一个广场舞。比如IBM提出的智慧城市在中国大行其道,什么东西都往上贴,多数城镇只能跟着鹦鹉学舌,跳跳广场舞而已。这就要求国家产业政策不要代替地方产业政策,顶层设计的支点是底线边界。要实现战略性新兴产业的公平发展,必须是全面的覆盖各行各业和各地区,而公平的前提是全覆盖。除了少数贫困地区或重要地区需特别照顾,不应当为富裕地区和少数人再开小灶。要特别警惕“部门主义”或“行业主义”政策与法律法规的出台。
(本文根据2005年作者的《战略性新兴产业的制度设计》修改,曾广发于《中国城市经营》、百度等全国数百家报刊、网络与杂志。) |